Archives mensuelles : juillet 2008

Offre raisonnable d’emploi: le Danemark mis hors jeu

Mid july 08 (13)Récemment adopté par l’Assemblée Nationale, le texte de loi sur les « droits et devoirs des demandeurs d’emploi » a coïncidé avec la publication du rapport « Accompagner vers l’emploi : les exemples de l’Allemagne, du Danemark et du Royaume-Uni », rédigé par les services d’Eric Besson, Secrétaire d’Etat chargé de la Prospective, de l’Evaluation des Politiques Publiques et du Développement de l’Economie Numérique (1).

D’une qualité indéniable, ce rapport met toutefois le Danemark hors jeu lorsqu’il s’agit d’opérer une comparaison avec la France en termes d’emploi « convenable ». Il faut en chercher la raison dans l’annexe 1 : « La notion d’emploi convenable a été abandonnée en 2003. Dans la pratique, les agents du service public de l’emploi utilisent cependant certains critères d’appréciation qui sont liés à : la nature de l’emploi, le temps de trajet que l’emploi exige, etc… » (2). Difficile de faire mieux pour botter en touche…

Que s’est-il donc passé en matière d’emploi au Danemark en 2003 ? Réponse : la mise en oeuvre d’un plan, intitulé « Plus nombreux au travail », adopté fin 2002 à une écrasante majorité incluant deux des trois grands partis d’opposition (au moment de la rentrée parlementaire et pas en plein été…), et basé sur l’idée qu’il existe une réserve importante de main-d’œuvre parmi les demandeurs d’emploi dans laquelle il faut « puiser » afin de contribuer à pérenniser l’Etat-Providence danois.

Outre un suivi plus strict des demandeurs d’emploi, ce plan s’est traduit par la fin d’une distinction scabreuse entre une « offre d’emploi convenable », que le chômeur était tenu d’accepter au cours des trois premiers mois de chômage, et une « offre d’emploi raisonnable », à laquelle il devait également répondre positivement une fois passé ce délai (3).

Cette dernière n’a toutefois pas disparu, l’accord de 2002 stipulant que le demandeur d’emploi se doit d’accepter un « emploi raisonnable dès le premier jour au chômage » (4). Sa définition est volontairement large : elle correspond à « un emploi que l’on est en mesure d’occuper », y compris un emploi dans un domaine autre que celui dans lequel une personne a pu auparavant être employée (5). Preuve qu’elle existe encore aujourd’hui, bien que d’une manière voilée, les brochures d’information de l’Agence Nationale du  Travail mentionnent qu’un chômeur peut refuser un emploi proposé dans le cas où ce dernier ne serait pas « raisonnable », ce qui veut donc dire que l’offre proposée doit être « raisonnable » et que l’interprétation de cet adjectif est souple (6).

Le refus d’en donner une définition plus précise résulte de l’atteinte d’un équilibre entre droits et devoirs des demandeurs d’emploi, cet équilibre se traduisant par la diffusion de valeurs telles que la confiance et la responsabilité qui permettent à leur tour un peu de souplesse dans son application : le devoir d’acceptation d’un emploi est contrebalancé par l’assurance implicite donnée que ce dernier correspond autant que faire se peut aux précédents secteurs d’emploi et aux qualifications des personnes concernées. Des refus valables restent de plus possibles (raisons de santé, garde d’enfant(s), maternité…).

A de nombreux égards, le Danemark applique des règles plus strictes qu’en France. Il faut en effet accepter la premier emploi proposé (contre la possibilité de le refuser en France), se tenir prêt, in fine, à accepter un emploi dans un autre secteur (ce qui semble exclu dans le texte de loi adopté la semaine dernière dans notre pays), et consentir à passer jusqu’à trois heures dans les transports au cours des trois premiers mois de chômage, voire plus par la suite (contre une heure de transport en commun ou une distance de 30 kilomètres chez nous).

Mais c’est sans compter la relative générosité des allocations chômage au Danemark (notamment en ce qui concerne les bas salaires) et les conditions salariales désormais dégradées entourant l’acceptation d’une offre de travail dans notre pays (après trois mois, le demandeur d’emploi doit accepter un emploi rémunéré à 95% de son salaire antérieur, au-delà de six mois à 80%). Des conditions qui vont finalement contribuer à augmenter le nombre de travailleurs pauvres au nom de la réduction du nombre d’inscrits à l’ANPE (pardon, à France Emploi). Une perspective étonnante pour un président élu sur la promesse d’augmenter le pouvoir d’achat…(7).

En résumé, le texte de loi adopté récemment à l’Assemblée prend donc le contrepied de ce qui se pratique au Danemark, dans le sens où, au lieu de faire preuve de souplesse vis-à-vis de la notion d’emploi « raisonnable », il vise à approfondir sa définition. Si l’on ajoute qu’il ignore les recommandations émises par la DARES selon lesquelles l’inadéquation de la formation ou de l’expérience des personnes concernées avec les offres d’emploi proposées constitue le frein principal au retour à l’emploi et qu’il néglige le fait que l’efficacité du modèle danois de flexicurité repose notamment sur la formation continue (on ne peut que déplorer une nouvelle fois l’absence de marges de manoeuvre budgétaires dans notre pays), il est permis de douter du résultat…

(1)Rapport Besson : « Accompagner vers l’emploi : les exemples de l’Allemagne, du Danemark et du Royaume-Uni », juillet 2008. http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/084000461/0000.pdf

Le texte de loi voté à l’Assemblée:http://www.assemblee-nationale.fr/13/ta/ta0184.asp

(2) Annexe 1, page 41.

(3)http://fm.dk/Publikationer/2007/Mod%20nye%20maal%20Danmark%202015/4%20Flere%20i%20arbejde.aspx

(4)L’accord « Plus nombreux au travail » (en danois) www.bm.dk/graphics/dokumenter/temaer/det%20danske%20arbejdsmarked/flere%20i%20arbejde/endelig_aftaletekst.pdf

(5)Arbejdsdirektoratet (Agence Nationale du Travail) ”Om at stå til rådighed”, février 2008. http://www.adir.dk

(6)Arbejdsdirektoratet (Agence Nationale du Travail) “Om at være selvforskyldt ledig”, mars 2007. http://www.adir.dk

(7)http://www.insee.fr/fr/themes/document.asp?ref_id=ip1203 Pour éviter un dumping social, l’acceptation de l’offre d’emploi est basée sur le critère flou du « salaire normalement pratiqué dans la région et dans la profession »…

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Carton rouge

IMG_0353 RED (WinCE)Ne soyons pas médisants: formuler une hypothèse de croissance qui s’avère par la suite exacte est un exercice difficile. Tout ministre responsable qui s’y colle, aussi brillant soit-il, devrait donc faire preuve de retenue quant aux doutes exprimés par les uns et les autres sur l’optimisme de sa projection et éviter de “jubiler” lorsque le bas de la fourchette est atteint, comme en 2007.

Cela empêcherait assurément les esprits critiques de revenir, après coup, sur des déclarations malheureuses (“J’entends parfois dire que nos hypothèses de croissance seraient trop optimistes. Permettez-moi de vous présenter les choses différemment : nos prévisions ne cèdent pas au défaitisme ambiant dans certains cercles. Je ne crois pas, moi, qu »il faille être pessimiste pour avoir l’air intelligent”), voire carrément outrageantes (“c’est un budget honnête, qui ne cache pas à nos concitoyens l’état de nos comptes, et qui leur indique la manière dont nous allons les redresser”) (1).

Des déclarations d’autant moins pardonnables que la dette publique a depuis lors augmenté de 41,1 milliards d’euros. Et comme l’a justement fait remarquer Le Point cette semaine, “41,1 milliards d’euros, c’est quatre fois le budget programmé en 2008 pour l’écologie et le développement durable (10,1 milliards), six fois le budget de la justice (6,5 milliards)[…] un peu moins de deux fois le budget consacré à la recherche et l’enseignement supérieur (23,2 milliards) […] (2).

Une comparaison avec nos amis danois s’impose donc: seraient-ils plus affutés que nous dans le redoutable exercice de la prévision? (3)

France Hypothèse Croissance réelle
2003 2,5% 0,5%
2004 1,7% 2,5%
2005 2 à 2,5% 1,7%
2006 2 à 2,5% 2%
2007 2 à 2,5% 2,1%
2008 2 à 2,5% 1,7%?

Danemark Hypothèse Croissance réelle
2003 2,2% 0,4%
2004 2,3% 2,3%
2005 2,5% 2,5%
2006 2,4% 3,9%
2007 2,2% 1,8%
2008 1,4% 1%?

Au vu des deux tableaux ci-dessus, il semble qu’il leur arrive également de se tromper. Mais ce qui saute également aux yeux, c’est qu’il n’est pas admissible de pas faire au moins aussi bien qu’eux en utilisant une fourchette de prévision de 0,5 pts de croissance, surtout dans un contexte où les différents budgets adoptés sont constamment en déséquilibre et qu’il faut donc faire preuve de davantage de prudence. Il est de plus intéressant de remarquer que malgré quelques imprécisions dans les prévisions danoises, un excédent budgétaire a été constaté sur toute la période, à l’exception de l’année 2003 (–0,1%).

Au-delà de l’optimisme exagéré des récentes prévisions de croissance, le creusement supplémentaire de la dette enregistré cette année serait-il le résultat d’un problème d’organisation gouvernementale? C’est en tous les cas ce que suggère Alain Lambert, ancien ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, dans son blog (4). L’enregistrement qu’il a réalisé d’une conversation entre Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l’Assemblée, et Eric Woerth, Ministre du Budget, est édifiant: on y apprend que ce dernier ne contrôle, en réalité, que la colonne dépenses, les recettes lui échappant totalement.

D’une manière générale, ne peut-on pas s’étonner de l’ampleur de certains portefeuilles ministériels au sein du gouvernement actuel et de la claire et regrettable hiérarchie qui en résulte? Est-il raisonnable de confier à un même ministre, l’économie, l’industrie et l’emploi? Il est vrai que la répartition des portefeuilles ministériels est le résultat d’une organisation administrative, d’une histoire et de certains impératifs (gouvernements ressérés), mais l’exemple du Danemark, avec trois ministères clairement séparés (finances, emploi et économie), ne mérite-t-il pas d’être approché? L’abandon de cette hiérarchie paralysante bien française empêcherait en tous les cas certains d’être considérés comme des ministres « croupions »…(5).

En débutant ce blog, je n’aurais jamais imaginé devoir dénicher une bonne pratique danoise à un niveau aussi élémentaire. C’est pour cette raison que je n’ai d’autre choix que de sortir le carton rouge…

(1)http://www.minefe.gouv.fr/discours-presse/discours-communiques_finances.php?type=discours&id=546&rub=500

(2) « Les petits ruisseaux ne font pas les grandes rivières« , Jacques Marseille, Le Point, 17 juillet 2008, http://www.lepoint.fr/actualites-chroniques/les-petits-ruisseaux-ne-font-pas-les-grandes-rivieres/989/0/261041

(3) Les données pour la France proviennent du Ministère de l’Economie, de l’Industrie et de l’Emploi http://www.minefe.gouv.fr/recherche/lance_recherche.php?mot=Lois+de+finances&search_go=ok Les données pour le Danemark sont issues des études économiques d’août du ministère des Finances (økonomisk redegørelse) http://www.fm.dk

(4) http://www.alain-lambert-blog.org/

(5) « Finances publiques: la majorité sonne l’alerte« , Le Figaro, 15 juillet 2008, http://www.lefigaro.fr/economie/2008/07/15/04001-20080715ARTFIG00249-finances-publiques-la-majorite-sonne-l-alerte-.php

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Fusion ANPE-Unedic: de la poudre aux yeux?

Mid july 08 (10) Adoptée par le Parlement le 31 janvier dernier, la fusion ANPE-Unedic doit déboucher sur l’inauguration, d’ici la fin de l’année, de France Emploi, nouvel organisme chargé de 5 missions (accueil, orientation, placement, indemnisation et accompagnement du demandeur d’emploi) auparavant partagées par les deux agences citées précédemment.

Au moment de la présentation de cette réforme, la ministre de l’Economie, de l’Industrie et de l’Emploi, Christine Lagarde, assurait de l’efficacité d’une telle mesure: « Cette fusion doit nous permettre de ramener le taux de chômage à 5% avant la fin du quinquennat et nous rapprocher d’un taux d’emploi de 70% » (1).

Et le Danemark de faire son apparition (surprise!) dans le débat, à travers les mots de Jean-Luc Bérard, Directeur Général de l’Unedic: « En France, il faut neuf mois, en moyenne, aux chômeurs indemnisés pour revenir sur le marché du travail. Au Danemark ou au Royaume-Uni, cette durée a été ramenée à près de 3 mois grâce à la réforme des services de l’emploi. La fusion de l’ANPE et des Assedic doit nous permettre de parvenir, à terme, à cette performance » (2).

Quoi de plus normal que de prétendre s’inspirer d’un modèle de flexicurité qui, malgré certaines limites, n’a jamais aussi bien fonctionné qu’aujourd’hui? Encore faut-il savoir de quoi on parle…

En termes de services de l’emploi, les récents changements intervenus au Danemark dans le cadre de la réforme des collectivités territoriales, entrée en vigueur au 1er janvier 2007, sont bien basés sur un principe d’accès unique mais uniquement en ce qui concerne l’aide à l’emploi. Auparavant, selon qu’un chômeur était assuré contre le chômage ou non, il devait s’adresser soit à l’organisme d’Etat (AF), soit à sa commune de résidence. Aujourd’hui, les centres emploi issus de la réforme regroupent les employés d’Etat et des communes en un même lieu.

Mais ce regroupement ne concerne que l’aide à l’emploi. Autrement dit, le principe de séparation avec le volet indemnisation a été maintenu. Voici d’ailleurs ce que disaient les autorités danoises à propos de cette séparation peu avant le lancement de la réforme: « Afin de s’assurer que les centres emploi mettent l’accent sur l’essentiel – aider les chômeurs à trouver un emploi – une séparation entre l’effort à fournir en termes d’emploi et l’indemnisation sera appliquée. Cette séparation est au coeur de la création des centres emploi. Elle met en lumière où l’accent doit être mis au quotidien: au sein d’un centre emploi, chacun doit travailler de manière professionnelle dans les domaines de l’emploi et du marché du travail. Les employés n’ont pas et ne doivent pas avoir des compétences particulières en ce qui concerne les questions pécunières, d’allocations et de versements » (3).

Le moins que l’on puisse dire, c’est qu’au Danemark, la reconduction de la séparation claire entre aide à l’emploi et indemnisation du chômage n’est en rien contre-productive: le nombre de demandeurs d’emploi a ainsi baissé de 24% entre 2006 et 2007, année de mise en oeuvre de la réforme (de 67% entre fin 2003 et fin 2007!) (4).

Pour autant, loin d’attribuer les résultats précédents à ce principe, le gouvernement danois met davantage en avant les mesures prises en termes d’activation des chômeurs. Dans la même logique, quoiqu’inversée, il est donc improbable que la fusion ANPE-Unedic ait un impact aussi bénéfique que celui avancé au moment de sa présentation, l’évolution du taux de chômage ne dépendant pas d’un seul paramètre.

Que peut-on donc tirer de la référence, pour le moins maladroite, faite à nos amis danois en ce qui concerne la fusion ANPE-Unedic? Que quelle que soit la stratégie suivie en termes d’aide à l’emploi et d’indemnisation, les évolutions constatées en termes de services à l’emploi au Danemark ont gagné en cohérence en s’inscrivant dans le cadre d’une réforme majeure des collectivités territoriales aujourd’hui toujours exclue dans notre pays. Quand bien même notre gouvernement s’engage à prendre en compte, dans le cadre de France Emploi, les bénéficiaires du RMI, aujourd’hui dépendants des politiques d’insertion menées par les départements, on est encore loin du principe d’égalité totale de traitement en vigueur ici…

(1) “La fusion ANPE-Unedic effective dans six mois ou un an”, La Tribune, 2 octobre 2007: http://www.latribune.fr/info/La-fusion-ANPE-Unedic–effective-dans-six-mois-ou-un-an—selon-Christine-Lagarde-~-ID7DFE03B60E1CE0CBC125736800307C76-$RSS=1

(2) “Ramener la durée moyenne du chômage à trois mois” Les Echos, 6 décembre 2007: http://archives.lesechos.fr/archives/2007/lesechos.fr/12/06/300224330.htm

(3) Direction du marché du travail (en danois): http://www.ams.dk/sw901.asp

(4) Danmarks Statistik (en danois): http://dst.dk/nytudg/9983

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La récession pointe son nez

IMG_0320La nouvelle est tombée la semaine dernière : le Danemark est le premier pays de l’Union Européenne touché par la récession. Après une première baisse au cours du quatrième trimestre 2007, le PIB a en effet reculé une nouvelle fois au cours du premier trimestre 2008 (-0,6%).

Les prévisions de moyen terme qui entourent le pays étant aujourd’hui, en raison principalement du manque de main-d’œuvre, moins encourageantes que pour la plupart des pays européens, il serait très facile de sombrer dans la déprime.

Il est ainsi probable que le Danemark fasse prochainement l’objet d’attaques dont la virulence serait équivalente à la vague d’éloges formulées à son égard au cours de la période favorable qui vient de s’achever.

Pourtant, cette récession est, sous certains aspects, bénéfique: en raison notamment du manque de main-d’oeuvre, les récentes négociations entourant le renouvellement des conventions collectives ont débouché sur les augmentations salariales les plus élevées depuis 20 ans (entre 12,8 et 13,4% sur 3 ans), ravivant par là les risques de surchauffe. La récession vient donc à priori empêcher tout “déraillement” grave de l’économie.

L’économie danoise est de plus l’une des économies européennes les mieux préparées à la problématique du vieillissement de la population. La série d’excédents budgétaires constatée depuis 2004 et la réduction accrue de la dette publique qui s’en est suivie offrent des marges de manœuvres que beaucoup d’Etats membres de l’UE devraient envier. Après une série de réformes (Etat-Providence, stratégie mondialisation, plan économie 2015, collectivités territoriales…) qui avaient attiré l’attention, les commissions sur la fiscalité et sur l’emploi, destinées à faire face à ce manque de main-d’œuvre (le taux de chômage officiel est de 1,7%) et dont les conclusions ne seront pas rendues publiques avant la mi-2009, remettront à n’en pas douter le pays sous les feux des projecteurs.

La période de transition que traverse aujourd’hui le Danemark me donne ainsi l’occasion de préciser davantage mes intentions avec ce blog:

Chez les danois aussi certaines choses ne tournent pas toujours rond. Des thèmes comme l’éducation, la santé et l’environnement ne seront ainsi quasiment pas abordés dans le cadre du Courrier du Danemark dans la mesure où, à quelques initiatives près, la France n’a pas à rougir de la comparaison. D’autres, comme le « modèle » dit de flexicurité, qui fait tant parler du pays au niveau international, doivent être, sous certains aspects, relativisés.

D’où le véritable but de ma démarche : il ne s’agit pas de proposer, à travers le Courrier du Danemark, une vision idyllique du pays mais un apercu équilibré de son économie, certaines entrées se concentrant sur la mise  à mal de clichés, d’autres mettant l’accent sur les mesures ou principes qui, à défaut d’être tous directement transposables, sont susceptibles de (re)lancer, par l’intermédiaire du MoDem, le débat dans notre pays. Après tout, à quoi bon faire l’Europe si l’on n’échange pas les bonnes recettes ?

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Plan économie 2015

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Une fois admise la nécessité de recourir à des exercices de projection dont l’échéance ne saurait, sous peine de manquer de rigueur, dépasser les 7/8 ans, il reste à en définir un contenu et une méthode d’élaboration (1). La prospective version danoise offre à cet égard quelques enseignements utiles :

1) Le précédent exercice, intitulé « plan économie 2010 », élaboré en 2001 par une coalition formée par les sociaux-démocrates et le parti radical, a été repris par le gouvernement actuel, au pouvoir depuis cette date. Preuve est donc donnée que de tels exercices sont pris avec assez de sérieux pour ne pas être défaits à chaque élection, l’immense majorité des acteurs du monde politique étant capable de saisir la pertinence des grands objectifs édictés.

2) Ces objectifs, bien qu’ambitieux, sont réalistes : le remplacement du plan économie 2010 avant son arrivée à échéance reflète son indéniable succès : en dehors de la maîtrise de la consommation publique, tous les objectifs inclus dans ce plan ont été atteints dès 2007. Pour sa part, le « plan économie 2015 » fixe deux objectifs centraux, à savoir l’augmentation de la main-d’œuvre de 20 000 personnes et le maintien du temps de travail moyen d’ici cette date.

3) Dans la mesure où ces exercices s’efforcent d’être rassembleurs, l’instauration d’éventuelles commissions en leur sein renforce la légitimité de ces dernières, un aspect non négligeable dont l’absence explique d’ailleurs les prises de distance avec la récente commission Attali (malgré l’indéniable qualité de certaines des propositions avancées). A ce propos, deux commissions pour le moins complémentaires, l’une sur l’emploi, l’autre sur la fiscalité, sont chargées de réfléchir aux meilleurs moyens d’atteindre les objectifs définis dans le « plan économie 2015 ». Elles rendront leurs conclusions en 2009.

4) Ces exercices de prospective permettent de parvenir à un consensus entre gouvernement et opposition sur des thèmes cruciaux. Le « plan économie 2010 » a ainsi permis de déboucher sur un accord stipulant le maintien d’excédents budgétaires au cours des périodes favorables (le « plan économie 2015 », prenant acte du ralentissement de l’économie, vise « seulement » l’équilibre dans le pire des cas!), ainsi que l’utilisation des périodes de croissance pour réduire la dette publique.

C’est d’ailleurs une des raisons pour lesquelles que la dette publique danoise a pu être abaissée à 25% du PIB fin 2007, contre 50% en 2003 et 82% en 1993!  (les autres raisons feront ultérieurement l’objet d’une analyse spécifique dans le cadre d’autres entrées). Le « plan économie 2015 » reconduit cette politique vertueuse (qu’il est, soit dit en passant, indispensable de mener afin de faire face aux défis posés par le vieillissement de la population), en visant une réduction supplémentaire à 15% d’ici cette date.

D’où les propositions suivantes :

A l’heure où notre dette publique atteint les 1250 milliards d’euros et que les dépenses en intérêts qui lui sont associées dépassent les recettes apportées par l’impôt sur le revenu (!), réduisant chaque jour  davantage les marges de manoeuvre de nos gouvernements (et par là l’abstentionnisme au moment des élections…), ne serait-il pas temps de dégager un consensus sur la nécessité d’élaborer, dans le cadre d’un exercice de prospective de moyen terme, un plan raisonnable mais constant de désendettement ?

– Une fois admise cette necessité, pourquoi ne pas ajouter à ce plan de prospective (comprenant au Danemark, outre le choix du désendettement et les deux objectifs cités précédemment, des objectifs en termes d’environnement, de maîtrise de la consommation publique, d’éducation…) une dimension sociale, comme proposé  aujourd’hui par le parti radical danois, afin de ne laisser personne sur le bord de la route (2) ?

(1) Pour en savoir plus sur le « plan économie 2015 » (en danois): www.stm.dk/publikationer/2007/mod_nye_maal_danmark_2015.pdf

(2) Radikale Venstre, parti d’opposition (bien que le terme ne soit pas tout à fait exact, dans la mesure où, agissant d’une manière responsable, il lui arrive de voter en faveur des propositions du gouvernement), est d’orientation centre-gauche: www.radikale.dk

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